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地方债高增长,源于体制性原因

作者:气体流量计


地方债高增长,源于体制性原因

财权与事权不匹配、事权划分不清、唯GDP的政绩观、投资效率偏低等共同推高地方债

地方债早已有之,近年来之所以成为经济领域的热点问题,主要源于规模的快速增长。连年高增长,原因何在?

“表面上看,地方政府负债快速增长有许多理由。”贾康说,诸如为抵御金融危机冲击而兴办的投资项目和经济增长点建设,加快城乡基础设施建设、兴建大型公益项目和改善市容市貌等。但透过现象看本质,地方政府负债快速增长有深刻的体制性原因。

首先不得不提的,是我国在1994年实施的分税制改革。“分税制改革的方向没问题,但由于种种因素,至今在省以下没有真正贯彻分税制,而是演变成为五花八门、复杂多样、一地一率、讨价还价色彩甚浓的分成制和包干制。”贾康说。长期以来,中央与地方之间的事权划分不清晰,农业、交通、教育等诸多支出项目都由中央和地方共同承担。地方政府支出责任总体模糊,但在具体场合又往往在不断强化,超出其财政能力。

“往深里讲,除了被动举债的压力外,地方政府也有主动举债的动力。”赵锡军说。

一些地方政府存在“借债—开发—盈利—还债”的逻辑:通过举债增加对城市基础设施投资,可以明显改善投资环境,增加对外来资本的吸引力,促进地方经济发展,还可以使城市土地得到大幅度升值,增加地方财政收入,从而用于偿还债务。

在政绩考核压力下,投资可以对GDP增长有更加直接的拉动作用,让地方官员“面子上更好看”。甚至还催生了一个怪现象:欠债越多的地方,发展得越快,地方官员提拔得越快。


“尤其是在2008年国际金融危机后,地方政府面对经济增速放缓,更有了举债的压力和动力。”中国经济改革研究基金会国民经济研究所常务副所长王梅说,根据审计署公布的数据,在2010年底,地方政府债务10.7万亿元中,有5.24万亿元形成于2009年和2010年。

严格来说,如果运作得当,地方政府这种“先借债发展,再盈利还钱”的思路并没有太大问题。但现实中,不少地方恰恰在“还钱”环节出了问题。这就是地方政府负债快速增长的另一个深层次原因——滞后于经济体制改革的政府行政管理体制改革。

“干了很多不该干的事,职能合理化与综合绩效考评却没有跟上。往往借钱很轻松,还钱很费劲。”贾康说,一些地方领导急于在任期内表现“政绩”,导致建设项目热衷于“短、平、快”,发展规划和项目立项缺乏科学严谨的论证。与体制改革不到位等密切相关的这些行为,导致投资效率明显偏低,同时还增加了债务风险。

 

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